นโยบายการค้าต่างประเทศของสหรัฐอเมริกา เปลี่ยนรูปออกจากการค้าเสรี

นโยบายพื้นฐานดั้งเดิมด้านการค้าระหว่างประเทศของสหรัฐอเมริกา

รัฐสภาสหรัฐฯ เป็นองค์กรหลักที่มีอำนาจและหน้าที่บริหารนโยบายการค้าต่างประเทศของสหรัฐฯ ผ่านทางการจัดทำโปรแกรมการค้า จัดทำพิกัดอัตราภาษีศุลกากร และควบคุมกิจกรรมด้านการค้าต่างประเทศ หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 นโยบายการค้าสหรัฐฯ เน้นแสวงหาการเติบโตของเศรษฐกิจและความสามารถในการแข่งขัน ผ่านทาง

1. การลดข้อกีดกันทางการค้า (trade barriers)และการลงทุน

2. สนับสนุนระบบการค้าขององค์กรการค้าโลกที่อยู่บนพื้นฐานของการเปิดกว้าง โปรงใส และไม่เลือกปฏิบัติ

3. บังคับคู่ค้าสหรัฐฯ ให้ปฏิบัติตามข้อตกลงทางการค้าที่คู่ค้าได้ตกลงยอมรับแล้ว และยอมรับกฎหมายการค้าสหรัฐฯ

4. ให้ความช่วยเหลือและบรรเทาภาระของแรงงานและธุรกิจสหรัฐฯ ที่ได้รับผลกระทบทางลบจากปฏิบัติการทางการค้าที่ไม่ยุติธรรมของคู่ค้าต่างประเทศ

5. การเปิดเสรีทางการค้า ที่ สหรัฐฯ จะผลิตและส่งออกสินค้าและบริการที่ตนเองมีอำนาจในการแข่งขันสูงกว่าคู่แข่ง และนำเข้าสินค้าที่สหรัฐฯ ไม่สามารถผลิตได้หรือไม่มีประสิทธิภาพในการผลิต โดยทั้งสหรัฐฯ และคู่ค้าจะปฏิบัติตามกฎระเบียบที่คล้ายคลึงกันและเสนอโอกาสการเข้าถึงตลาดของกันและกัน ในลักษณะ market-oriented หรือ การขายสินค้าข้ามพรมแดนโดยมีกำหนดพิกัดอัตราภาษีศุลกากร การกำหนดโควต้า การช่วยเหลือของภาครัฐ ในระดับต่ำหรือไม่มี เป็นต้น สหรัฐฯ เชื่อว่านโยบายการค้าลักษณะนี้จะสร้างผลประโยชน์ในระดับชาติ

เป้าหมายนโยบายการค้าของรัฐสภาสหรัฐฯ ชุดปัจจุบัน (ชุดที่ 118) เน้นกระตุ้นนวัตกรรม ความรุ่งเรืองในภาคยุทธศาสตร์การผลิตและห่วงโซ่อุปทาน และเข้มงวดกับการค้าและการลงทุนกับประเทศจีนและรัสเซีย ผ่านทางการดำเนินการต่างๆ เช่น การแซงชั่น เป็นต้น
ในปี 1917 และ 1977 สหรัฐฯได้จัดทำกฎหมายสองฉบับคือTrading with the Enemy Act (TWEA) และ The International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) ตามลำดับ ภายใต้กฎหมายทั้งสองฉบับ รัฐสภาสหรัฐฯ ยอมมอบอำนาจให้ประธานาธิบดีสหรัฐฯ ประกาศสภาวะฉุกเฉินของประเทศและเข้าไปมีอำนาจในการตัดสินแซงชั่นกิจกรรมการโอนถ่ายต่างๆที่เป็นด้านเศรษฐกิจทั้งภายในประเทศและระหว่างประเทศ ที่ประธานาธิบดีสหรัฐฯ เชื่อว่าจะเป็นภัยกับสหรัฐฯ รัฐสภาสหรัฐฯ รายงานว่า จนถึงวันที่ 15 มกราคม 2024 ประธานาธิบดีสหรัฐฯหลายรายได้นำกฎหมาย IEEPA ออกมาใช้เพื่อประกาศสภาวะฉุกเฉินของประเทศแล้วรวม 69 ครั้ง ประธานาธิบดี Donald Trump ประกาศสภาวะฉุกเฉินภายใต้กฎหมาย IEEPA มากที่สุดคือ 13 ครั้งแต่ใช้อำนาจในการดำเนินการเพียง 11 ครั้ง ประธานาธิบดี Joe Biden ประกาศสภาวะฉุกเฉินฯ 6 ครั้ง

กลุ่มผู้สนับสนุนและไม่สนับสนุนการค้าเสรี ในสหรัฐฯ
ก่อนเกิดการเปลี่ยนแปลงความคิดเรื่องการค้าเสรี ในภาพรวมแล้ว กลุ่มผู้สนับสนุนการค้าเสรีในสหรัฐฯ คือ พรรค รีพับริกันและคนรวย เมื่อประธานาธิบดี Trump เข้ามาเป็นหัวหน้าพรรครีพับบริกัน และนำนโยบาย protectionism มาใช้ แนวคิดของสมาชิกส่วนใหญ่ในพรรคได้คล้อยตามและเปลี่ยนไปเป็นไม่สนับสนุนการค้าเสรี ปกติแล้วกลุ่มผู้ไม่สนับสนุนการค้าเสรีในสหรัฐฯ คือ พรรคเดโมรแครต นักธุรกิจ และคนจน เมื่อประธานาธิบดี Joe Biden เข้ามาเป็นประธานาธิบดี แนวคิดของพรรคมีความเป็น protectionism เพิ่มมากขึ้น

จุดเริ่มต้นที่ชัดเจนในการปรับเปลี่ยนนโยบายการค้าของสหรัฐฯ ออกจากระบบการค้าเสรี
มุมมองสหรัฐฯ ที่มีต่อการค้าเสรีเริ่มเปลี่ยนไป
1. ภายหลังที่สหรัฐฯยอมรับจีนเข้าเป็นสมาชิก WTO สหรัฐฯ พบว่า ภาคการผลิตในโรงงานผลิตของสหรัฐฯ เริ่มตกต่ำ การจ้างงานเริ่มลดลง ที่เป็นผลมาจากการย้ายฐานการผลิตไปยังจีนที่มีค่าจ้างแรงงานต่ำกว่า และการเติบโตของการนำเข้าสินค้าจีนที่มีราคาต่ำกว่าสินค้าที่ผลิตในสหรัฐฯ เป็นอย่างมาก

2. สถานการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองและสงครามในระดับภูมิภาคที่เกิดขึ้นและมีความเข้มข้นมากขึ้นเรื่อยๆ ส่งผลกระทบต่อความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐฯและประเทศคู่ค้าสำคัญๆ และการลื่นไหลของห่วงโซ่อุปทาน

3. สภาวะเศรษฐกิจที่ทั่วโลกรวมถึงในสหรัฐฯ กำลังเผชิญหน้าอยู่ มีแนวโน้มว่าจะเป็นไปในทางลบการปรับเปลี่ยนนโยบายการค้าของสหรัฐฯ ออกจากระบบการค้าเสรีเห็นได้ชัดเจนมากที่สุดในสมัยประธานาธิบดี Donald Trump ที่ดำเนินนโยบายการค้าในลักษณะ trade protectionism เพื่อสนับสนุนนโยบายหลักในการบริหาร

ประเทศภายใต้นโยบาย America First เมื่อ Donald Trump เข้ารับตำแหน่งเป็นประธานาธิบดีในในปี 2560 ได้นำเอากฎหมาย IEEPA และ TWEA ขึ้นมาปัดฝุ่นใช้บ่อยครั้งมาก ในการขึ้นพิกัดอัตราภาษีศุลกากร (tariff) สินค้านำเข้าหลายรายการและเข้มงวดกับการลงทุนในสหรัฐฯของต่างชาติหลายประเทศ เช่น จีน เม็กซิโก แคนาดา และสหภาพยุโรป โดยมีจีนเป็นเป้าหมายหลัก ซึ่งประธานาธิบดี Donald Trump ประกาศสงครามทางการค้ากับจีนด้วยการขึ้นพิกัดอัตราภาษีศุลกากร (tariff) สินค้าเหล็ก (steel) และสินค้าอื่นๆอีกหลายรายการที่สหรัฐฯ นำเข้าจากจีน ในระหว่างปี 2561 – 2564 ประธานาธิบดี Trump ได้ขึ้นพิกัดอัตราภาษีศุลกากรสินค้าจีน ในระดับต่ำสุดที่ร้อยละ 7.5 และในระดับสูงสุดที่ร้อยละ 25 คิดเป็นมูลค่าสินค้านำเข้าจากจีนมากกว่า 300 พันล้านเหรียญฯ และตั้งแต่ปี 2563 จนถึงปัจจุบัน ประธานาธิบดี Trump และ รัฐสภาสหรัฐฯ อนุมัติทำข้อตกลงทางการค้าเพียงครั้งเดียวคือ U.S. Mexico – Canada Free Trade Agreement (USMCA)

เมื่อประธานาธิบดี Joe Biden เข้ามารับตำแหน่งประธานาธิบดีสืบต่อจากประธานาธิบดี Donald Trump ฝ่ายบริหารของเขาได้แสดงให้เห็นชัดเจนว่ามีความโน้มเอียงสูงที่จะเป็น trade protectionism เห็นได้จากการจัดทำกฎหมาย The Inflation Reduction Act (IRA) ที่รวมบทบัญญติ “Buy American” สินค้า renewable technologies ที่ผิดกฎระเบียบ WTO การเน้นสนับสนุนการผลิตภายในประเทศมากกว่าการนำเข้า ซึ่งก็ผิดกฎระเบียบ WTO อีกเช่นกัน การจัดทำกฎระเบียบใหม่ควบคุมการส่งออกสินค้าเทคโนโลยี่ชั้นสูงไปยังประเทศจีน และการสานต่อการขึ้นพิกัดอัตราภาษีศุลกากรสินค้าจีนที่ประธานาธิบดี Donald Trump จัดทำไว้ อย่างไรก็ดี เป้าหมายการทำงานด้านการค้าของประธานาธิบดี Joe Biden ไม่ได้เน้นไปที่ปฏิบัติการด้านการค้าของคู่ค้า แต่เน้นไปที่การดำเนินนโยบายการค้าที่จะสร้างผลกระโยชน์ให้แก่แรงงานอเมริกันให้มากที่สุด และการปกป้องสิ่งแวดล้อมและลดสภาวะโลกร้อน

แนวทางนโยบายการค้าของผู้สมัครรับเลือกตั้งประธานาธิบดีสหรัฐฯ คนที่ 47

Donald Trump: Donald Trump ได้ระบุชัดเจนในการหาเสียงว่า
ถ้าเขาได้เป็นประธานาธิบดีสหรัฐฯ สมัยที่สอง เขาจะขึ้นพิกัดอัตราภาษีศุลกากรสินค้าจีนทุกรายการ ร้อยละ 60 เขาจะจัดทำพิกัดอัตราภาษีศุลกากรที่เป็นอัตราระหว่างร้อยละ 10 – 20 ครอบคลุมสินค้านำเข้าสหรัฐฯ ทุกรายการ จากทุกประเทศคู่ค้า (universal baseline tariffs on most foreign products)

นักเศรษฐศาสตร์ที่มีแนวคิดสนับสนุนตลาดการค้าเสรีระบุว่า นโยบายขึ้นพิกัดอัตราภาษีศุลกากร (tariff) ทุกรายการของอดีตประธานาธิบดี Trump จะส่งผลต่อผู้บริโภคสหรัฐฯ ทั้งที่เป็นผู้บริโภคทั่วไปและที่เป็นภาคธุรกิจ เพราะการตั้งกำแพงภาษีอาจเป็นผลดีในการสร้างงานและการผลิตในอุตสาหกรรมหนึ่ง แต่อาจเป็นผลเสียในตลาดแรงงานและในอีกอุตสาหกรรมหนึ่ง เพราะเกินกว่าครึ่งของสินค้านำเข้าจากจีนที่อดีตประธานาธิบดี Trump วางแผนขึ้นพิกัดอัตราภาษีนำเข้า (tariff) เป็นสินค้า “intermediate goods” ที่จะถูกนำไปใช้ผลิตสินค้าและบริการต่างๆ การขึ้นพิกัดอัตราภาษีนำเข้าส่งผลกระทบให้วัตถุดิบที่จำเป็นต้องนำเข้ามีราคาสูงมากขึ้น ทำให้ค่าใช้จ่ายในการผลิตสูง และสินค้าที่สหรัฐฯ ผลิตจะมีราคาสูงในตลาดส่งออก ที่อาจเป็นอุปสรรคในการขยายการผลิตและการส่งออก นอกจากนี้จะทำให้ราคาสินค้าสำหรับผู้บริโภคทั่วไปในประเทศมีราคาพุ่งสูงขึ้นและไปกระตุ้นการเติบโตของสภาวะเงินเฟ้อ

Kamala Harris: เป็นครั้งแรกที่ลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นประธานาธิบดี จึงเป็นการยากที่จะคาดเดาแนวคิดด้านนโยบายต่างๆ รวมถึงนโยบายการค้า ที่ยังไม่ได้มีการแสดงวิสัยทรรศน์เจาะจงลงไป แต่จากการหาเสียงเลือกตั้งจนถึงปัจจุบัน มีความเป็นไปได้สูงที่แนวนโยบายการค้าของ Kamala Harris จะเป็นดังนี้ คือ

1. จะไม่ดำเนินรอยตามนโยบายการค้าทั้งหมดของประธานาธิบดี Joe Biden

2. จะเน้นไปที่การคุ้มครองปกป้องอุตสาหกรรมสหรัฐฯ กลุ่มที่เรียกว่า green economy เช่น solar supply chain และ EV battery materials มากยิ่งขึ้น

3. จะไม่ดำเนินนโยบายขึ้นพิกัดอัตราภาษีนำเข้า ที่ Kamala Harris ได้แสดงความคิดเห็นว่าไม่เห็นด้วยกับนโยบายขึ้นพิกัดอัตราภาษีนำเข้าที่ร้อยละ 10 ทั่วกระดาน โดยวิจารณ์ว่าพิกัดอัตราภาษีนำเข้าที่เพิ่มขึ้นเปรียบเสมือนเป็น “national sales tax” ของสินค้าและสิ่งจำเป็นที่สหรัฐฯ ต้องนำเข้าและที่คนอเมริกันต้องใช้ประจำวัน” และ วิจารณ์ว่า นโยบายขึ้นพิกัดอัตราภาษีนำเข้าสินค้าของอดีตประธานาธิบดี Trump จะไปเพิ่มค่าใช้จ่ายครอบครัวคนอเมริกันเฉลี่ย 3,900 เหรียญฯต่อปี”

การเปลี่ยนนโยบายการค้าของสหรัฐฯ ออกจากระบบการค้าเสรีและผลกระทบต่อประเทศไทย
ที่ผ่านมา การเปลี่ยนนโยบายการค้าระหว่างประเทศของสหรัฐฯ ออกจากระบบการค้าเสรีเข้าสู่ระบบ protectionism ที่เริ่มต้นด้วยการขึ้นพิกัดอัตราภาษีศุลกากรสินค้านำเข้าจากจีน

– เป็นตัวเร่งการเติบโตของการย้ายฐานการผลิต
     > กลับสู่สหรัฐฯ 
     > ไปยังประเทศเม็กซิโกที่ให้ผลประโยชน์ทั้งด้านภาษี ภายใต้สนธิสัญญาทางการค้า U.S. Mexico – Canada Free Trade Agreement (USMCA) และผลประโยชน์ด้านโลจิสติกส์การขนส่งสินค้าเข้าสู่ตลาดสหรัฐฯ 
     > ไปยังเวียดนาม ที่มีค่าแรงงานต่ำ 

– เกิดการแสวงหาแหล่งอุปทานทางเลือกอื่นจากจีน ไปยังประเทศต่างๆ รวมถึงประเทศไทยมีส่วนในการก่อให้เกิดสภาวะเงินเฟ้อในสหรัฐฯ

หากอดีตประธานาธิบดี Donald Trump ได้รับเลือกตั้งเป็นประธานาธิบดีสหรัฐฯคนที่ 47 และมีการนำนโยบายขึ้นพิกัดอัตราภาษีนำเข้าแบบทั่วกระดาน กับทุกประเทศคู่ค้าสหรัฐฯ ในพิกัดอัตราภาษีศุลกากรที่เท่ากัน มาใช้ ไม่ได้หมายความว่า ทุกประเทศคู่ค้าสหรัฐฯ จะได้รับผลกระทบที่เสมอภาคกันแต่อย่างใด เพราะประเทศที่มีค่าแรงและค่าใช้จ่ายในการผลิต และการขนส่งสินค้า ในระดับต่ำ จะมีอำนาจในการแข่งขันสูงกว่าและได้รับความสนใจจากผู้นำเข้าสหรัฐฯ มากกว่า นอกจากนี้ยังจะไปกระตุ้นให้เกิดการย้ายฐานการผลิตกลับสู่สหรัฐฯเพิ่มมากขึ้นไปอีก

นโยบายการค้าของสหรัฐฯ จะเป็นไปในรูปใด และจะมีผลกระทบต่อการค้าระหว่างประเทศไทยมากน้อยเพียงใด ต้องรอผลการเลือกตั้งที่จะเกิดขึ้นในเดือนพฤศจิกายน 2567

ที่มา:
1. Tax Foundation: “How Do Import Tariffs Affect Exports?, by Erica York, Nicolo Pastrone, August 28, 2024
2. USA Today: “Harris says Trump tariffs will cost American $4k/year. Economists are skeptical”, by Medora Lee, August 31, 2024
3. Congressional Research Service: “The International Emergency Economic Powers Act: Origins, Evolution, and Use”, January 30, 2024\
4. Politico: “One law could make Trump’s tariff threat a reality”, by Doug Palmer, September 1, 2024
5. International Trade Administration: “TradeStats Express-National and State Trade Data”
6. Congressional Research Service: “U.S. Trade Policy: Background and Current Issues”, February 21, 2024
7. The Hill: “How Trump and Biden killed the free-trade consensus”, by Tobias Burns, August 25, 2023
8. CPA: “What Will a Kamala Harris Trade Agenda Look Like?”, by Kenneth Rapoza, August 27, 2024